Mencegah Persaingan Usaha Tidak Sehat di Sektor Pengadaan Barang dan Jasa (Tender)

Mencegah Persaingan Usaha Tidak Sehat di Sektor Pengadaan Barang dan Jasa (Tender)

”Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) memiliki beberapa fokus dalam mengawasi dan menindaklanjuti persaingan usaha tidak sehat tender.”

Persekongkolan dalam tender pengadaan barang dan jasa pemerintah, BUMN, maupun pada sektor swasta merupakan suatu pelanggaran yang dapat merugikan customer serta menciptakan iklim persaingan usaha yang tidak sehat.

KPPU terus memantau berbagai indikasi kolusi yang terjadi sejak pra-pengumuman hingga pelaksanaan kontrak pengadaan. 

Praktik tersebut tentu melanggar prinsip persaingan usaha yang sehat khususnya Pasal 22 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 (UU 5/1999).

Dalam beberapa kasus, persekongkolan tender dapat melibatkan kerja sama tersembunyi antara peserta atau bahkan dengan panitia penyelenggara tender. 

Oleh karena itu, memahami bentuk-bentuk persekongkolan dan menggunakan pendekatan dasar hukum di lintas sektor sangat penting bagi pelaku usaha agar terhindar dari risiko sanksi hukum. 

Baca juga: Praktik Anti Persaingan Meta: Cermin bagi Pengawasan Merger dan Akuisisi di Indonesia 

Peran KPPU Sebagai Pengawas Persaingan Usaha Tidak Sehat Tender

Persekongkolan dalam proses pengadaan barang/jasa dalam suatu perusahaan dapat mengakibatkan antara lain harga pengadaan menjadi lebih mahal dari semestinya karena tidak terdapat penawaran kompetitif serta kualitas barang/jasa menurun karena pemenang tidak ditentukan berdasarkan kualitas.

KPPU sebagai penegak hukum persaingan usaha memiliki kewenangan untuk menindak pelanggaran dalam sektor pengadaan barang/jasa, khususnya persekongkolan sebagaimana diatur dalam Pasal 22 UU 5/1999. 

Berdasarkan Pasal 47 UU 5/1999, KPPU dapat menjatuhkan sanksi administratif berupa denda minimal Rp1 miliar kepada pelaku usaha yang terlibat persekongkolan tender. Selain itu, KPPU juga dapat memerintahkan perubahan perilaku, seperti contohnya melakukan pembatalan hasil tender yang terbukti dicurangi.

Baca juga: Perubahan Perilaku: Strategi KOBE Patuhi UU Persaingan Usaha Demi Hindari Sanksi KPPU

Fokus KPPU Dalam Berbagai Tahapan Tender

Berikut ini merupakan pembahasan per tahap proses tender yang menjadi fokus pengawasan KPPU yang meliputi modus-modus persekongkolan di pra-pengumuman, pengumuman tender, penyampaian penawaran, evaluasi & penetapan pemenang, hingga pelaksanaan pasca tender.

1. Tahap Pra-Pengumuman Tender

Pada tahap sebelum tender diumumkan, potensi persekongkolan biasanya berupa koordinasi diam-diam antar calon peserta tender. Para pelaku usaha dapat melakukan pertemuan informal untuk menyepakati pembagian proyek atau mengatur giliran pemenang sebelum lelang dimulai.

Modus seperti ini dikenal sebagai persekongkolan horizontal, di mana sesama peserta tender bersepakat untuk tidak saling bersaing secara sungguh-sungguh. Contohnya, beberapa kontraktor besar di suatu daerah bisa sepakat membagi wilayah atau jenis pekerjaan: proyek A akan dimenangkan oleh perusahaan X, proyek B oleh perusahaan Y, dan seterusnya. 

Dengan demikian, tiap perusahaan seolah-olah mendapatkan jatah proyek masing-masing dan bersedia mengalah di tender lain sesuai kesepakatan. Kesepakatan pra-tender juga bisa berwujud bid rotation (rotasi tender) dan cover bidding. Pada skema bid rotation, para peserta kartel bergiliran menjadi pemenang tender dari satu proyek ke proyek lain.

Adapun cover bidding berarti peserta lain sengaja mengajukan penawaran yang kurang kompetitif (misalnya harga sengaja dibuat lebih tinggi atau syarat dibuat kurang menarik), supaya peserta tertentu yang disepakati menjadi pemenang terlihat paling unggul.

2. Proses Pengumuman Tender

Pada fase ini, indikasi persekongkolan dapat terlihat dari persyaratan atau prosedur tender yang diatur sedemikian rupa untuk menguntungkan pihak tertentu. Modus ini biasanya melibatkan persekongkolan vertikal, yakni kolusi antara panitia/penyelenggara tender dengan salah satu peserta.

Persyaratan tender yang terlalu ketat atau spesifik tanpa alasan yang objektif patut dicurigai. Misalnya, panitia menetapkan spesifikasi teknis yang sangat rinci dan unik sehingga hanya satu vendor tertentu yang mampu memenuhi.

Selain itu, informasi yang tidak transparan pada saat pengumuman tender juga menjadi perhatian KPPU. Menurut prinsip pengadaan yang sehat, tender harus diumumkan secara terbuka dan luas melalui berbagai media dalam waktu yang memadai.

Apabila suatu tender diumumkan terbatas atau terlambat (misalnya hanya ditempel di papan pengumuman internal, atau diumumkan sangat mepet dengan batas akhir pendaftaran), maka patut diduga ada upaya untuk membatasi peserta.

Contohnya Kasus Sea Water Reverse Osmosis Perumda Air Minum di Lombok Utara pada 30 Juni 2025, dalam tender pengadaan kerja sama penyediaan air bersih di Kabupaten Lombok Utara, ditemukan kolusi antara pihak penyelenggara (Perumda Air Minum daerah tersebut) dengan satu perusahaan swasta tertentu.

Panitia pengadaan memberikan peluang eksklusif kepada perusahaan tersebut dengan menjadikannya pemrakarsa proyek tanpa prosedur dan dokumen sah, sehingga tender seolah-olah “diatur” sejak awal untuk dimenangkan oleh perusahaan tersebut.

KPPU menilai tindakan tersebut melanggar Pasal 22 UU 5/1999 karena merupakan kerjasama melawan hukum untuk menentukan pemenang tender (terjadi kombinasi persekongkolan vertikal dengan horizontal). Akibatnya, KPPU menjatuhkan denda total Rp12 miliar kepada kedua pihak yang terlibat kolusi.

Baca juga: Kasus Shopee: Perubahan Perilaku Dalam Persaingan Usaha Sebelum Sanksi KPPU

3. Penyampaian Penawaran (Tahap Penawaran)

Tahap penyampaian penawaran adalah saat para peserta menyerahkan dokumen dan proposal harga. Di titik ini, persekongkolan seringkali bisa terdeteksi dari pola penawaran yang janggal atau terlalu seragam. Kondisi tersebut bisa menandakan bahwa peserta telah bersepakat mengenai harga tertentu sehingga kompetisi harga sebenarnya nihil.

Dalam putusan Mahkamah Agung No. 721 K/Pdt.Sus/2010, terungkap dua perusahaan konstruksi (PT Rudhio Dwiputra dan PT Malista Konstruksi) mengajukan dokumen penawaran dengan beberapa kemiripan mulai dari alamat kantor yang sama, kepemilikan saham yang saling terafiliasi, hingga isi penawaran teknis yang nyaris kembar.

Fakta-fakta tersebut dijadikan bukti bahwa kedua perusahaan sebenarnya bersekongkol, meski awalnya Pengadilan Negeri menolak anggapan kolusi karena tidak terbukti keterlibatan panitia. MA kemudian menegaskan bahwa kolusi horizontal antar peserta saja sudah cukup untuk melanggar Pasal 22 UU 5/1999, tanpa perlu ada panitia terlibat.

Selain itu, modus persekongkolan pada tahap penawaran juga terwujud melalui penawaran pelengkap (complementary bidding) dan pengunduran diri peserta (bid suppression). 

Dalam skema penawaran pelengkap, peserta-peserta kolutif lainnya akan memasukkan penawaran yang sengaja dibuat tidak menarik (misalnya harganya jauh lebih mahal atau syaratnya tidak lengkap) agar penawaran si pemenang yang sudah disepakati menjadi paling unggul.

Sedangkan pada skema bid suppression, satu atau beberapa peserta mundur atau tidak jadi mengajukan penawaran menjelang batas akhir, dengan tujuan memberi jalan bagi peserta tertentu untuk menang.

4. Evaluasi dan Penetapan Pemenang

Persekongkolan pada tahap ini biasanya melibatkan kerja sama antara peserta tertentu dengan oknum panitia tender (vertikal) untuk memastikan peserta yang “diunggulkan” keluar sebagai pemenang, terlepas dari mutu penawarannya.

Salah satu indikasi ialah proses evaluasi yang tampak tidak objektif atau kriterianya mendadak berubah/tidak konsisten. Misalnya, panitia memberikan penilaian subyektif yang menguntungkan satu peserta tertentu, atau menetapkan scoring yang janggal peserta lain diberi nilai rendah untuk aspek yang tidak jelas alasannya.

Baca juga: Dugaan Praktik Diskriminasi Persaingan Usaha Lion Group, Bagaimana Ketentuannya?

5. Pasca Penerimaan Tender (Pelaksanaan Kontrak)

Tahap terakhir yang tak luput dari perhatian KPPU adalah pasca-penetapan pemenang, yaitu saat kontrak dilaksanakan. Meskipun secara langsung tahap ini di luar proses tender, pola pelaksanaan kontrak kadang bisa mengungkap adanya persekongkolan sebelumnya.

Salah satu contohnya adalah penyimpangan dalam pelaksanaan kontrak yang mengindikasikan niat curang sejak awal. Misalnya, pemenang tender hasil kolusi merasa “aman” karena menang tanpa persaingan sungguhan, sehingga dia mungkin mengurangi kualitas barang/jasa yang diberikan atau menaikkan biaya tambahan di tengah proyek (variation order yang tidak wajar).

Lebih jelas lagi, praktik bagi-bagi keuntungan hasil kolusi sering tampak pada fase ini. Modus paling umum adalah subkontrak kepada peserta yang kalah. 

Pemenang tender yang ditunjuk melalui persekongkolan biasanya “berterima kasih” kepada rekan-rekannya dengan memberikan pekerjaan subkontrak kepada mereka, atau memasukkan mereka sebagai pemasok/penyedia pendukung dalam proyek.

Pahami Bentuk-Bentuk Persekongkolan Tender Agar Terhindar Dari Sanksi KPPU! Hubungi Konsultan Kami Melalui email ask@bplawyers.co.id

Penulis: Bimo Prasetio/Arivigo Pranata

Editor: Genies Wisnu Pradana

Artikel ini telah mendapat persetujuan untuk dipublikasikan oleh Partner BP Lawyers Counselors at Law.